Бюджетный провал

По всем основным параметрам проект бюджета Псковской области на 2015 год является худшим за пять лет

Нам всегда есть что обсуждать в бюджете Псковской области вне зависимости от объема тех средств, которые предусмотрены в доходной и в расходной части бюджета, потому что от того, в каком состоянии находится бюджет Псковской области, зависит жизнь практически всех ее жителей. [ 1]

Основные параметры бюджета

Общий объем расходов областного бюджета, тыс. руб.

Давайте обсудим бюджет предельно внимательно: несмотря на то, что «разжёвывание» бюджета – не газетный формат, это ключевой документ для большинства из нас. Да – закрытый, да – местами умышленно усложнённый. Но – ключевой.

Рассмотрим доходы бюджета Псковской области в пятилетней перспективе – с 2010 года по 2015 год. Общий объем доходов областного бюджета находился до последнего времени на достаточно стабильном уровне, его пика (26 млрд 780 млн 265 тыс. руб.) мы достигли в 2014 году.

На будущий 2015 год предполагается существенное снижение доходов областного бюджета до 21 млрд 584 млн 424 тыс. руб., связанное с изменениями в бюджете Российской Федерации, в том числе с уменьшением помощи регионам и с уменьшением собственных доходов бюджета Псковской области.

В течение всех последних четырех лет фактические расходы областного бюджета были меньше, как правило, на 2-3 миллиарда рублей, чем запланированные, то есть Псковская область хронически испытывает недостаток финансовых средств для реализации целей бюджетной политики. Максимальный объем доходов областного бюджета был запланирован на текущий, 2014-й, год – 32 млрд 602 млн 107 тыс. руб., на будущий 2015 год планируется самое крупное за последние десятилетия снижение расходов примерно на 9 млрд рублей, связанное со значительным снижением доходов бюджета.

Псковская область достигла пика бюджетного дефицита в 2013 году – это 7 млрд 416 млн 238 тыс. руб. В 2014 году на конец года администрация области планирует снизить дефицит областного бюджета до 5 млрд 821 млн 842 тыс. руб. (только по итогам года мы увидим, удалось ли это сделать), и в связи с резким сокращением расходов планируется сокращение дефицита бюджета в будущем году до 2 млрд 38 млн 293 тыс. руб., но причина снижения дефицита заключается не в увеличении доходов, а именно в существенном сокращении расходов областного бюджета.

Псковская область достигла верхнего предела возможного государственного долга, допустимого законодательством, – уже в этом году это 14 млрд 663 млн 703 тыс. руб. – и не имеет никаких возможностей для дальнейшего использования заемных средств для пополнения доходной части бюджета.

По этой причине в бюджете 2015 года мы видим тот же верхний предел государственного долга, как и в бюджете 2014 года.

Псковская область тратит значительные денежные средства на обслуживание государственного долга, эти средства достигнут пика в 2016 году и составят 1 млрд 367 млн руб. В 2014 году было потрачено на эти цели 836,5 млн руб., а в 2015 году предлагается потратить 1 млрд 27 млн рублей на обслуживание государственного долга области.

В 2015-2016 годах доля расходов бюджета области, которые тратятся на обслуживание государственного долга, будет находиться на уровне 7-8 процентов – это самый высокий уровень доли расходов бюджета области на обслуживание государственного долга в ее истории.

В соотношении динамики госдолга и собственных доходов Псковской области мы видим, что, начиная с 2014 года, госдолг и собственные доходы Псковской области практически сравнялись. Если не будет изменена по сроку вступления в силу норма Бюджетного кодекса о недопустимости превышения госдолга над собственными доходами – 1 января 2017 года – то эта планка будет жестко ограничивать любые заемные средства Псковской области в ближайшей перспективе.

Собственные доходы

Динамика госдолга и собственных доходов областного бюджета, тыс. руб.

Собственные доходы Псковской области держатся на нескольких налогах.

Основной экономический налог Псковской области – налог на прибыль организаций. В течение всех последних четырех лет фактические поступления от налога на прибыль были меньше спрогнозированных.

Администрация области полагает, что получит к концу 2014 года 2 млрд 671 млн руб. – но запланировано было 3 млрд 250 млн.

Хочу напомнить, что при принятии проекта бюджета Псковской области на 2014 год в минувшем году Псковское управление Министерства по налогам и сборам выдало свой прогноз поступлений налога на прибыль: не более чем 2,5 млрд рублей, то есть на 750 млн руб. меньше, чем заводилось в бюджет Псковской области. Прогноз налоговой инспекции оказался в высокой степени точен, и очевидно, что на конец года будет ненамного превзойден.

Таким образом, цифра 3 млрд 323 млн руб. по налогу на прибыль, внесенная в проект бюджета Псковской области на 2015 год, является, скорее всего, нереалистичной: сейчас никто в Российской Федерации, включая Минфин и Минэкономики, не может прогнозировать поступления от налога на прибыль в связи с экономическим кризисом. Мы должны это учитывать, и нет никаких надежд на то, что плановые показатели по этому налогу будут достигнуты.

Основным несущим налогом Псковской области остается налог на доходы физических лиц: собственно в областной бюджет в будущем году планируется получить 5 млрд 621 млн руб. Этот налог в высокой степени качественно администрируется, это объясняется в том числе тем, что 2/3 рабочих мест в Псковской области связаны с бюджетной сферой, и фактически это перекладывание денег из одного бюджетного кармана в другой.

Динамика субсидий из федерального бюджета, тыс. руб.

Примерно 2,4 млрд руб. подоходного налога в 2015 году должно поступить также в бюджеты местного самоуправления, общие поступления по налогу на доходы физических лиц в консолидированном бюджете области в 2015 году составят около 8 млрд руб.

Ситуация с акцизами фактически неуправляема и непрогнозируема. Иногда они поступают в существенно большем объеме, чем было запланировано (так было в 2012 и 2013 годах), но в 2014 году в связи со снижением нефтяных акцизов поступления от акцизов рухнули (будет получено в бюджет только 1 млрд 955 млн 300 тыс. руб. вместо запланированных 2 млрд 711 млн 685 тыс. руб.) и вслед за собой обрушили дорожный фонд области и дорожные фонды муниципальных образований, что почувствовали на себе в 2014 году граждане, транспортные предприятия и дорожные предприятия.

Таким образом, ситуация по акцизам на будущий год является, скорее всего, нестабильной.

Малый бизнес дает Псковской области несколько сотен миллионов рублей дохода налога на совокупный доход (упрощённая система налогообложения), на будущий год запланировано 810 млн руб. В последние два года фактические поступления от этого налога чуть меньше запланированных: общая ситуация в экономике показывает, что, скорее всего, по этому налогу будет недопоступление.

Налог на имущество организаций впервые в 2014 году оказался меньше запланированного на 225 млн руб. (в бюджет поступит только 1 млрд 130 млн руб. вместо запланированных 1 млрд 355 млн 863 тыс. руб.), поскольку большая часть предприятий Псковской области сейчас находится в экономическом кризис.

Стабильно неудовлетворительной остается ситуация, которую мы с вами постоянно обсуждаем при обсуждении прогнозных планов приватизации: в течение 3 лет подряд администрация области планирует получить от продажи материальных и нематериальных активов сотни миллионов рублей – 630, 395, 358 – а получает в десятки раз меньше (12,5, 4,3, 8,1 млн руб.). Процесс продажи имущества не дает бюджету Псковской области никаких существенных доходов.

Безвозмездные поступления из федерального бюджета

Динамика субвенций из федерального бюджета, тыс. руб.

Дотации из федерального бюджета – это те средства, которые даются бюджету Псковской области для расходования по собственному усмотрению. Они поступают в соответствии с графиком. На 2014 год был достигнут максимальный объем дотаций – 4 млрд 890 млн руб., на будущий год планируется снижение этих дотаций почти на миллиард рублей – до 3 млрд 934 млн 607 тыс. руб.

Субсидии из федерального бюджета – это средства, предоставляемые на соответствующие цели, как правило (но не всегда), связанные с различной материальной помощью гражданам. Мы имеем по субсидиям нестабильную картину, в 2014 году по этой статье в бюджет области поступило 2 млрд 963 млн 661 руб., на данный момент федеральный бюджет вообще не определился с субсидиями на 2015 год, и в проекте бюджета, внесенном в областное Собрание депутатов, их только 146 млн руб. – это критично мало, картина по субсидиям фактически неясна.

Динамика субвенций из федерального бюджета в бюджет области представляет собой четкую тенденцию к снижению в течение всех последний четырех лет (от 3 млрд 130 млн 571 тыс. руб. в 2011 году до 1 млрд 590 млн 234 тыс. руб. в 2014 году). На 2015 год запланировано ещё меньше – 1 млрд 485 млн 344 тыс. руб. Субвенция – это деньги, которые выделяются от вышестоящего бюджета к нижестоящему строго на целевые расходы. Псковский областной бюджет очень сильно страдает от стабильного снижения субвенций.

Параметры консолидированного бюджета

Расходы на обслуживание государственного долга области, тыс. руб.

Псковская область по-прежнему оставляет в очень трудном положении местное самоуправление. Достаточно сравнить за 4 последних года цифры консолидированного бюджета Псковской области в целом, цифры доходов областного бюджета как такового и бюджетов местного самоуправления. Сегодня совокупный бюджет всех 26 муниципальных образований Псковской области находится на уровне 16-17 процентов от консолидированного бюджета области.

В 2014 году из 31 млрд 249 млн руб. доходов консолидированного бюджета области только 4 млрд 570,8 млн приходились на бюджеты местного самоуправления, остальные доходы были распределены в областной бюджет.

В 2015 году из 25 млрд 782,6 млн руб. доходов консолидированного бюджета области только 4 млрд 198,2 млн поступят в бюджеты местного самоуправления.

Сравним собственные доходы в проекте бюджета на 2015 год: 4 млрд 198 млн руб. – это два городских округа и 24 муниципальных района – и 14 млрд 873 млн руб. – это собственно бюджет области.

Та же самая картина – по налогам на доходы физических лиц: эти 8 миллиардов являются основой бюджетной системы Псковской области в настоящее время.

Из них в 2015 году 5 млрд 621 млн 692 тыс. руб. распределены в областной бюджет и только 2 млрд 409 млн 554 тыс. руб. – во все местные бюджеты.

Краткие выводы и рекомендации

Соотношение собственных доходов областного и местных бюджетов, проект бюджета на 2015 год, тыс. руб.

Псковскую область ждет кризис собственных доходов, в первую очередь налоговых – это очевидно, и поэтому неизбежно понимание того, что мы не получим все запланированные собственные доходы, которые предполагаются сегодня в бюджете.

В доходную часть бюджета включены доходы, которые не будут подтверждены фактическими поступлениями, таким образом, искусственно занижен дефицит бюджета.

Бюджет Псковской области исчерпал возможности использования заемных средств (как бюджетных, так и коммерческих): к большому сожалению, этими возможностями администрация чрезвычайно активно пользовалась в предшествующие годы, сейчас эти деньги были бы нам нужны в большей степени, чем в 2010, 2011 и 2012 году.

Обслуживание государственного долга подошло к 8% от расходной части бюджета области и является практически непосильным для бюджета Псковской области, всяческое его сокращение необходимо.

Высочайшая зависимость наполнения бюджета области от поступлений из федерального бюджета делает нас полностью бюджетозависимым регионом – мы находимся в практически полной зависимости от тех решений, которые принимаются на федеральном уровне. Любое снижение безвозмездных поступлений из федерального бюджета (дотаций, субсидий, субвенций) для бюджета Псковской области критично.

Снижение собственных доходов и безвозмездных поступлений из федерального бюджета привело бюджет Псковской области к радикальному, самому значительному за последние 15 лет сокращению социальных расходов – на 9 миллиардов рублей. Структуру этих расходов мы будем с вами обсуждать при втором чтении бюджета, и там есть много чего сказать.

Ещё раз хочу обратить ваше внимание, что в колоссальном кризисе доходов находится местное самоуправление. Доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете области является стабильно низкой и находится на уровне 14-17%, их платежеспособность крайне ограничена. Тот бюджет, который сегодня предложен местному самоуправлению, является практически невозможными для исполнения тех полномочий, которые местное самоуправление обязано исполнять.

Пять рекомендаций по проекту бюджета.

Динамика поступлений налога на прибыль организаций, тыс. руб.

Во-первых, необходимо сценарное, вариативное планирование бюджета Псковской области в доходной части, в том числе на случай неблагоприятного развития событий с доходами бюджета. К сожалению, бюджет в нынешнем состоянии не является пессимистичным в части доходов – он оптимистичен. Не исключено, что поступления в доходную часть бюджета будут меньше, чем те, которые сейчас запланированы.

Необходима очень консервативная политика налоговых льгот в отношении бизнеса: лучше никаких льгот, но отсутствие повышения налогов для бизнеса, пусть бизнес работает спокойно, не нужно кормить его подачками.

Скорее всего, области придется отказаться от финансирования долгосрочных стратегических программ в области инвестиций, поскольку сегодня для этого нет бюджетных оснований.

Я являюсь также сторонником отказа от программ софинансирования компенсации ставки рефинансирования Центробанка по коммерческим кредитам коммерческих предприятий, в том числе долевых, на принципах софинансирования с федеральным бюджетом, потому что сегодня для того, чтобы расходовать деньги таким образом, у бюджета Псковской области нет возможностей.

И последнее: при всякой возможности, при любом появлении в бюджете области дополнительных средств необходимо всяческое сокращение государственного долга Псковской области, потому что расходы на его обслуживание для сегодняшнего состояния бюджета недопустимы.

Необходимо не допускать наращивания долговых обязательств органами местного самоуправления, всеми мерами поддерживать бюджеты муниципалитетов в дееспособном состоянии.

Лев ШЛОСБЕРГ,
депутат Псковского областного Собрания.
Из выступления при первом чтении проекта бюджета Псковской области на 2015 год, 5 декабря 2014 года

См.: Л. Шлосберг. "Отдать всё. Проект бюджета Псковской области на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. выводит регион за грань финансовой самостоятельности" // "ПГ", № 41 (613) от 24-30 октября 2012 г.; Л. Шлосберг. Бюджет последней черты. Для изменений в бюджетной политике Псковской области необходимы перемены в региональной экономической политике // "ПГ", № 47 (669) от 4-10 декабря 2013 г.